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PPP项目加速推出 考验制度环境成熟度

发布时间:2015-05-05    点击率:

  3月17日,国家发展改革委与国开行联合发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(下称《通知》),这被业内认为是政策加大对PPP(政府和社会资本合作)支持力度的一大举措。相比较财政部去年9月出台的《关于运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,此次《通知》的优惠条款对民间资本进入PPP项目领域更能产生刺激作用。

  项目收益债券与PPP模式融合被认为是未来地方基建的主流融资方式,多个省份近期在加速推出PPP项目。但有基建领域人士对此指出,PPP项目推出的同时还需加速建立健全的规范制度,这是保障民资权益的需要,也是保障民资持续进入的关键。

  地方千亿规模PPP项目密集推出

  进入3月下旬,地方省份的PPP项目加速推出,形成了PPP项目推出的小热潮。

  3月17日~18日,吉林省长春市举办PPP培训暨项目推介会,并推出涉及生态环境整治、市政基础设施、垃圾处理、污水处理、城市供水等五个领域15个PPP项目,估算总投资额约567亿元。

  19日,河南省公布今年的第一批29个PPP项目,总投资额达805亿元。29个项目涉及交通、供水、供暖、供气、医疗、养老等领域。

  几乎在同一天,江西省政府也公布今年第一批PPP推介项目。该批PPP项目共80个,总投资1065.17亿元,主要包括基础设施、公共服务、生态环保三大类。

  值得一提的是,江西省鹰潭市在推介PPP项目中首先表现出了较大的诚意:首批面向社会资本开放的项目都是有市场前景、有收益保障的较为成熟的项目。

  鹰潭市城管局负责人表示,此举是为了充分调动社会资本投资的积极性。以正在实施的生活垃圾焚烧发电项目为例,投资方享有30年的经营权,并与公办城市生活垃圾处理机构享有政府给予的同等优惠政策。该市财政将按每处理1吨生活垃圾给予68元的标准对其进行补贴,确保投资企业享有8%以上的经营收益。

  20日,乌鲁木齐市出台《关于加快城镇基础设施建设的实施意见》,提出全面放开城镇基础设施、市政设施和公共事业投资领域,鼓励社会资本参与城镇基础设施建设。据悉,该市即将开展基础设施建设和综合管廊建设等PPP试点。

  然而,在PPP项目密集推出的同时,也有业内人士表达了忧虑。“如此大规模的投资计划,是否都经过了充分论证?而如果未通过充分的论证,这些项目未来就可能存在运营困难、入不敷出的情况。”

  机制不完善 民资尚存忧虑

  一方面,地方政府积极响应中央政府大力PPP融资模式,推出了数量众多的施工类项目;另一方面,民间资本依然顾虑重重,跟进投资的并不多。

  民生证券近日的一则分析报告在业内引起了广泛关注。根据该分析报告数据,43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台前后,34个省市区地方政府推出了总额约1.6万亿的PPP项目。但到目前为止,真正签约的大约为2100亿,仅占总额的1/8。

  国家发展改革委投资研究所投资体制政策室主任吴亚平指出,现阶段推行PPP项目,一个现实的问题是有稳定收益的项目不多了。尤其是一些公共事业类的投资项目,还没有建立起成型的商业模式,没有收费和收益来源,因此,大规模吸引社会资本很难。

  财政部财政科学研究所金融室主任赵全厚分析说,民资是否愿意进入,主要还得看项目收益情况,是否能产生有吸引力的收益。“这其中政府的补贴条件是否到位很关键,部分公共物品价格受管制,水务、燃气管道等市政类项目投资回报率低、收回成本的周期较长。”赵全厚对记者表示。

  赵全厚同时提出,必要时应采取政府补贴机制,根据企业的经营状况调整投资回报率,形成长期稳定的投资回报,这样才能对社会资本产生吸引力。

  也有业内人士提出建议,适当让民营企业有控股权,激发民营企业的积极性。“让社会资本参与进来,也即所说的充分发挥市场的作用,但在充分发挥市场作用的条件下,资本本身就是逐利的。”

  此次国家发展改革委与国开行联合发布的《通知》对社会资本开出了更优厚的条件,其中包括对符合条件的PPP项目,贷款期限最长可达30年,贷款利率可适当优惠等。

  有业内分析人士对记者分析说,“与财政部去年9月推出的《关于运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》相比,该《通知》出台的措施,对于推进PPP操作来说,刺激力度更大,也更加实惠。”

  一位山西省的民营企业主在接受记者采访时充满忧虑:一个PPP项目签了,但要是过几年,这个地方的政府换届了呢?事实上,在目前已经获得PPP项目的企业中,央企、大型民企、跨国集团等巨无霸仍然是主角。

  “现在还缺乏措施和保障让我们能够更好地信任政府合作方”,该人士表示。他还举例说,1996年修建的泉州市刺桐大桥,便由于契约不完整,政府与社会资本产生利益冲突,最终社会资本方的投资难以收回。契约精神是发展关键“一些PPP项目,在实际操作中,还会遇到现存的法规和制度的障碍,尤其是在一些招投标环节。”吴亚平指出。PPP模式需要用立法和机构设置来保障合作双方的利益。

  从国际经验来看,契约精神是PPP发展的关键。欧洲的PPP项目数量达到全球的一半,其中英国模式是“政府付费”的PFI模式,法国是“政府付费”的特许经营模式。加拿大的特点可以归结为政府支持的“基金模式”。但无论哪种模式,政府重合同、守信用的契约精神是PPP的成功关键。

  现阶段,政府方在PPP项目中更需彰显契约精神。在2011年亚洲开发银行一份PPP制度环境成熟度的评估报告中,中国得分49.8分,与PPP应用成熟的国家,如澳大利亚(92.3分)和英国(89.7分)差距很大。

  有业内人士强调,PPP强调利益共享和风险共担,在风险分配中将全部风险或者大部分风险都转移给社会资本不负责任也不合理,这不仅增加了项目失败的概率,也会因为风险溢价推高项目成本。由适合的一方承担相应的风险,是PPP的一个基本原则。

  财政部将PPP项目落地作为2015年的一项重要工作。据悉,推动PPP示范项目建设,形成一批可复制、可的项目范例,是财政部近期推进PPP工作的主要思路和重要抓手。

  “尽管目前没有相关法律,但这是一个动态的过程中,政府下一步会不断完善PPP相关的法制条件,相关的工作已经开始着手了。”赵全厚对记者表示。

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